Por Juan Miguel Artigas Azas 2011<\/p>\n
En lo referente a las obras p\u00fablicas que se administran bajo el amparo de la \u201cLey de obras p\u00fablicas y servicios relacionados con las mismas\u201d, la sub-contrataci\u00f3n de parte de los trabajos ha estado hist\u00f3ricamente sujeta a restricciones legales que m\u00e1s se asemejan a un prejuicio que a una raz\u00f3n que haga cumplir los objetivos b\u00fasqueda de eficiencia, eficacia e honradez establecidas en el art\u00edculo 134 constitucional, del que deriva la citada ley.<\/p>\n
En el art\u00edculo 38 de la Ley de Obras P\u00fablicas publicada en el diario oficial de la federaci\u00f3n el 30 de diciembre de 1980, primera ley de obras p\u00fablicas en que se incluyen todos los procedimientos relacionados con la planeaci\u00f3n, licitaci\u00f3n, contrataci\u00f3n, ejecuci\u00f3n, revisi\u00f3n y los recursos administrativos de las obras p\u00fablicas y los servicios relacionados con las mismas, promovida por el entonces presidente Jos\u00e9 L\u00f3pez Portillo, se hace la primera menci\u00f3n a la sub-contrataci\u00f3n de trabajos (la que no se mencion\u00f3 en el texto de la primera ley relacionada con obras p\u00fablicas, la \u201cLey de inspecci\u00f3n de contratos y obras p\u00fablicas\u201d, del 1 de enero de 1966) en la legislaci\u00f3n federal. Indicando lo siguiente en su cuarto p\u00e1rrafo:<\/p>\n
\u201c El\u00a0 contratista a quien se adjudique el contrato,\u00a0 no podr\u00e1 hacer ejecutar la obra por otro, pero, con autorizaci\u00f3n previa de la dependencia o entidad respectiva,\u00a0 podr\u00e1 hacerlo respecto de partes de los trabajos o cuando adquiera materiales o equipos que incluyan su instalaci\u00f3n en la obra. En estos casos, el contratista seguir\u00e1 siendo responsable de la ejecuci\u00f3n de la obra ante la dependencia o entidad y el sub-contratista no quedar\u00e1 subrogado en ninguno de los derechos del\u00a0 primero. \u201c<\/p>\n
Las limitante es directa, se requiere autorizaci\u00f3n previa para sub-contratar parte de los trabajos. La violaci\u00f3n de este precepto se constituye en causa de rescisi\u00f3n del contrato de acuerdo al art\u00edculo 43 de la misma ley.<\/p>\n
A partir de la publicaci\u00f3n de esta ley, han existido un buen n\u00famero de reformas legales a la legislaci\u00f3n de obras p\u00fablicas, incluida la publicaci\u00f3n de la ley actual \u201cLey de obras p\u00fablicas y servicios relacionados con las mismas\u201d que entro en vigor el 4 de marzo del 2000 y ha sufrido a la fecha tres reformas (07-Jul-2005, 01-Oct-2007 y 28-May-2009). A la fecha,\u00a0 la limitante permanece de la siguiente manera:<\/p>\n
El art\u00edculo 31, que habla de los requisitos de la convocatoria, establece en la fracci\u00f3n XXI como un aspecto a incluirse en la misma:<\/p>\n
\u00a0<\/strong>\u201c XXI. <\/strong>Informaci\u00f3n espec\u00edfica sobre las partes de los trabajos que podr\u00e1n subcontratarse \u201c<\/p>\n En\u00a0 el art\u00edculo 47, que habla de la formalizaci\u00f3n de los contratos, se establece lo siguiente:<\/p>\n \u201c El contratista a quien se adjudique el contrato, no podr\u00e1 hacerlo ejecutar por otro; pero, con autorizaci\u00f3n previa del titular del \u00e1rea responsable de la ejecuci\u00f3n de los trabajos en la dependencia o entidad de que se trate, podr\u00e1 hacerlo respecto de partes del contrato o cuando adquiera materiales o equipos que incluyan su instalaci\u00f3n en las obras. Esta autorizaci\u00f3n previa no se requerir\u00e1 cuando la dependencia o entidad se\u00f1ale espec\u00edficamente en las bases de la licitaci\u00f3n, las partes de los trabajos que podr\u00e1n ser objeto de subcontrataci\u00f3n. En todo caso, el contratista seguir\u00e1 siendo el \u00fanico responsable de la ejecuci\u00f3n de los trabajos ante la dependencia o entidad. \u201c<\/p>\n El art\u00edculo 44 del reglamento adem\u00e1s establece en su fracci\u00f3n quinta como un documento a incluirse en las propuestas:<\/p>\n \u201c V. Manifestaci\u00f3n escrita bajo protesta de decir verdad en la que se\u00f1ale las partes de los trabajos que subcontratar\u00e1, en caso de haberse previsto en la convocatoria a la licitaci\u00f3n p\u00fablica. Las dependencias y entidades deber\u00e1n solicitar la informaci\u00f3n necesaria que acredite la experiencia y capacidad t\u00e9cnica y econ\u00f3mica de las personas que se subcontratar\u00e1n \u201d<\/p>\n As\u00ed mismo, en caso de no haberse previsto la subcontrataci\u00f3n de trabajos en la convocatoria el art\u00edculo 83 del reglamento establece:<\/p>\n \u201c Art\u00edculo 83.- En los casos en que la convocatoria a la licitaci\u00f3n p\u00fablica, la invitaci\u00f3n a cuando menos tres personas o la solicitud de cotizaci\u00f3n no hayan previsto la subcontrataci\u00f3n y, por la naturaleza o especialidad de los trabajos, resulte necesario subcontratar, el contratista deber\u00e1 solicitar la autorizaci\u00f3n previa al titular del \u00e1rea responsable de la ejecuci\u00f3n de los trabajos<\/strong>. Dicha autorizaci\u00f3n en ning\u00fan caso significar\u00e1 una ampliaci\u00f3n al monto o al plazo del contrato de que se trate.<\/p>\n Los contratistas ser\u00e1n los \u00fanicos responsables de las obligaciones que adquieran con las personas que subcontraten para la realizaci\u00f3n de las obras o servicios. Los subcontratistas no tendr\u00e1n ninguna acci\u00f3n o derecho que hacer valer en contra de las dependencias y entidades. \u201c<\/p>\n Y para rematar, en la fracci\u00f3n sexta del art\u00edculo 157 del reglamento se establece como causa de rescisi\u00f3n de los contratos:<\/p>\n \u201c VI. Subcontrate partes de los trabajos objeto del contrato sin contar con la autorizaci\u00f3n por escrito de la dependencia o entidad; \u201c<\/p>\n Para efectos pr\u00e1cticos, desde la ley de 1980, no ha habido cambios en la ley en cuanto a lo a subcontrataci\u00f3n se refiere.<\/p>\n Las razones para limitar la subcontrataci\u00f3n en la obra p\u00fablica federal no resultan evidentes, dado que desde 1980 en la legislaci\u00f3n se estableci\u00f3 (y as\u00ed lo hacen los contratos) que la responsabilidad total de los trabajos subcontratados en todo caso recae en el contratista original, sin pensar que en alg\u00fan caso esto pudiese ser diferente.<\/p>\n Es muy probable sin embargo que esta limitante haya sido propuesta por los mismos contratistas, como lo cuenta Adri\u00e1n Garc\u00eda Cort\u00e9s (1991) ya en los principios de la entonces Camara Nacional de la Industria de la Construcci\u00f3n su primer presidente (1953-1954) y socio fundador de ICA (Ingenieros Civiles Asociados) Bernardo Quintana Arrioja, expresaba la necesidad de combatir a los \u201cPol\u00edticos y militares contratistas\u201d, que obten\u00edan los contratos pero por supuesto no hac\u00edan las obras directamente, sino que las subcontrataban en su totalidad a las incipientes empresas constructoras mexicanas.<\/p>\n En nuestros d\u00edas, en la ejecuci\u00f3n de una obra, es muy dif\u00edcil pensar en su realizaci\u00f3n sin el apoyo de la subcontrataci\u00f3n. La subcontrataci\u00f3n de los trabajos se refleja principalmente en econom\u00eda de los mismos, dado que no es posible competir a un especialista en la ejecuci\u00f3n de los trabajos de su especialidad. Debido al volumen limitado que un contratista generalmente realiza de muchas especialidades de la construcci\u00f3n, no es econ\u00f3micamente posible para un contratista contar con los talleres especializados, los canales de suministro de materiales, el personal especializado, la herramienta tecnol\u00f3gicamente m\u00e1s avanzada, la administraci\u00f3n especializada, entre otros, que hacen competitivo a un subcontratista contra sus pares.<\/p>\n En relaci\u00f3n \u00fanicamente al personal, los contratistas operan al personal obrero sobre la base de personal eventual, contratado por obra determinada. El contar con personal con la capacitaci\u00f3n y especialidad necesarias para muchas especialidades, requiere de capacitaci\u00f3n y experiencia que solo la podemos desarrollar en personal base a trav\u00e9s de tiempo e inversi\u00f3n, lo que simplemente no es posible para los contratistas en todas las especialidades que involucra un contrato, dado el reducido volumen que se maneja de ellas y el hecho de que se presentan de manera discontinua.<\/p>\n Hist\u00f3ricamente se ha expresado por algunos detractores de la subcontrataci\u00f3n el que esta encarece los trabajos por duplicidad de costos indirectos, financieros y utilidad, es decir, lo que integra el factor de sobrecosto de una obra. Sin embargo esto es impreciso, dado que m\u00e1s que una duplicidad que no la hay, lo que hay es una distribuci\u00f3n. Particularmente en lo referente a los costos indirectos (ya sea de obra o administraci\u00f3n central), al subcontratar parte de los trabajos estos costos se reparten, pues el contratista no tendr\u00e1 que erogar en el personal de supervisi\u00f3n interna, talleres, equipo, fletes, gastos de operaci\u00f3n, capacitaci\u00f3n y financiamiento que involucran al subcontrato, sino que el subcontratista lo har\u00e1,\u00a0 y por dedicarse a una especialidad exclusivamente, de una manera m\u00e1s eficiente.<\/p>\n En lo referente a la utilidad, el razonamiento es similar, la utilidad m\u00ednima que una empresa debe obtener para ser viable financieramente, est\u00e1 directamente relacionada (entre otros factores) con el capital contable, que representa los activos de la empresa. Al no subcontratar, el mismo volumen se puede llevar a cabo con menos activos, lo que representa menos capital contable y, por consiguiente, una menor utilidad porcentual m\u00ednima sobre los contratos.<\/p>\n En los pa\u00edses desarrollados, el llamado \u201coutsourcing\u201d, definido como la adquisici\u00f3n de bienes y subcontrataci\u00f3n de servicios a un proveedor externo, es un evento com\u00fan y actualmente considerado como una buena pr\u00e1ctica de negocios. En los Estados Unidos y otros pa\u00edses desarrollados, los contratistas generales de las obras p\u00fablicas y privadas, definidos como las personas que contratan y asumen responsabilidad de completar un proyecto de construcci\u00f3n y contratan, supervisan y pagan a todos los subcontratistas, se dedican a la gerencia de las mismas, sin elaborar directamente parte alguna de ellas.<\/p>\n En M\u00e9xico, la mera menci\u00f3n de la subcontrataci\u00f3n genera miedo en algunos contratistas, quienes en muchas ocasiones establecen en su propuesta que no subcontrataran parte alguna de los trabajos, a sabiendas de que lo har\u00e1n. Esto sucede en casos en los que incluso la convocatoria permite la posibilidad de hacerlo. Cabe mencionar que al establecer que no se subcontratar\u00e1 algo, se obliga el proponente a integrar la matriz de precio unitario de los conceptos relacionados con la subcontrataci\u00f3n (en lugar de solo listar el concepto subcontratado dentro de la misma), conceptos de trabajo para los que muchas veces no se tiene informaci\u00f3n de los insumos que lo integran. Piense por ejemplo en el desglose de una ventana de aluminio, no siendo especialista, resulta todo un reto para el analista de costos.<\/p>\n El porqu\u00e9 no se ha emprendido a la fecha un esfuerzo que haya resultado en una adecuaci\u00f3n a la legislaci\u00f3n federal en lo referente a la subcontrataci\u00f3n, cuando si se ha hecho en relaci\u00f3n a muchos otros aspectos relacionados con las obras p\u00fablicas y los servicios no es muy claro. Sin embargo, podemos inferir que se vive una simulaci\u00f3n que ha resultado c\u00f3moda, en donde el contratista hace como que no subcontrata y el contratante hace como que no ve que se subcontrata. Los potenciales costos de negociaci\u00f3n de solicitar una reforma se han diferido, situaci\u00f3n que sin embargo no pienso podr\u00e1 permanecer por mucho tiempo. Una reciente consulta que realic\u00e9 a la p\u00e1gina web de COMPRANET (www.compranet.gob.mx), revel\u00f3 la reciente inhabilitaci\u00f3n de contratistas cuyos contratos de obra fueron rescindidos por \u201csubcontratar parte de los trabajos sin la autorizaci\u00f3n expresa de la dependencia o entidad contratante\u201d.<\/p>\n Una reforma legal en referencia a las sub-contrataci\u00f3n es ya inaplazable.<\/p>\n Referencias<\/strong>:<\/p>\n Garc\u00eda Cort\u00e9s, Adrian, 1991, \u201cLa Camara, espacio y tiempo, cr\u00f3nica de la CNIC\u201d, Camara Nacional de la Industria de la Construcci\u00f3n, 253 pp.<\/p>\n \u00a9 Copyright 2011 Juan Miguel Artigas Azas, todos los derechos reservados<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Por Juan Miguel Artigas Azas 2011 En lo referente a las obras p\u00fablicas que se administran bajo el amparo de la \u201cLey de obras p\u00fablicas y servicios relacionados con las mismas\u201d, la sub-contrataci\u00f3n de parte de los trabajos ha estado … Sigue leyendo